普陀区老龄事业发展“十五五”规划（草案）  草案全文 发布时间：2025-12-09

一、前言

“十四五”时期，普陀区积极应对人口老龄化国家战略，老龄事业发展取得显著成效，养老服务体系建设持续完善，老年健康服务供给不断优化，老年友好型社会建设扎实推进，为“十五五”时期的发展奠定了坚实基础。

“十五五”时期，人口老龄化程度将持续加深，高龄化、长寿化趋势更加明显，老年人对生活品质、健康保障、社会参与和精神文化的需求日益增长，这对本区老龄事业发展提出了前所未有的挑战和更高要求。科学规划《普陀区老龄事业发展“十五五”规划》，以推动老龄事业高质量发展为主线，以满足老年人日益增长的多层次、多样化需求为中心，聚焦难点、打通堵点、创造亮点，着力构建与区域能级相匹配、与人民城市理念相契合的老年福祉体系。《普陀区老龄事业发展“十五五”规划》根据《中华人民共和国老年人权益保障法》《上海市老年人权益保障条例》，结合本区实际制定。

二、发展基础

(一)“十四五”规划完成情况

1.养老保障全面落实。完善基本养老保障制度，通过扩大覆盖范围、提高养老金标准，并精准帮扶困难群体，确保应保尽保，截至2025年底，全区城乡居民基本养老保险参保人数0.56万人，城乡居民基础养老金调整至1555元/月。配合全国统筹政策，通过“社银合作”机制优化社保卡“一卡通”服务，覆盖政务服务、医疗购药、交通出行等领域，提升经办效率。最低生活保障标准逐年提高，从“十三五”末的每人每月 1240 元提高到 2025 年的每人每月 1650 元，享受低保老年人应保尽保。完善养老补助扶持制度，支持养老机构适老化改造，对存量保基本养老机构升级改造项目，按总投资额的60%给予补贴。长期护理保险制度规范和相关配套政策不断完善，养老服务补贴与长期护理保险平稳衔接，长期照护覆盖率不低于老年人口的8-9%。

2.养老服务供给全面加强。全区已建成72家养老机构(含21家长者照护之家)，拥有10771张床位，其中护理型床位占60%，认知障碍照护床位已达1079张。社区养老服务设施已达到每千人建筑面积82.73平方米，超过40平方米的规划目标。嵌入式养老服务网络不断完善，积极打造“15分钟养老服务圈”，已建成33家社区综合为老服务中心、106个社区老年助餐服务场所、53家老年人日间照护机构、20个家门口养老服务站、4家长者运动健康之家、324个养老顾问点。同时，通过定期考核和分级培训持续提升服务质量，服务质量日常监测优秀等级的养老机构已经达到22家，所有养老护理员均持证上岗。

3.老年健康服务大力推进。全区已形成以综合医院和社区卫生服务中心为基础的老年医疗服务网络，现有老年护理床位1871张，为60岁以上老年人新建家庭病床5181张。智慧健康驿站实现街镇全覆盖，建设智慧健康驿站10家，老年人家庭医生签约率超过86%。同时积极推进心理关爱、康复服务和医养结合工作，成功创建3个国家级心理关爱点，7个市级心理关爱点;建设上海市社区康复中心9家;建设上海市社区护理中心7家，上海市社区卫生服务中心标准化口腔诊室5家;成功创建全国医养结合示范区，全区12家社区卫生服务中心与养老机构、日间照料中心实现医养结合签约全覆盖。

4.老年宜居环境建设全面加强。全区已实现康复辅具社区租赁点和居家适老化改造街镇全覆盖，累计为3089户老年人家庭完成改造，成功创建全国示范性老年友好型社区6个和上海市老年友好型社区7个(其中2个重合)。同时，为全区高龄独居困难老年人家庭提供固定电话、智能手环、有线电视等终端设备，提供主动关爱、精神慰藉、紧急呼叫、信息查询、养老顾问、生活便民等服务。全区现有2.6万余户独居、80岁以上纯老家庭以及其他特殊困难老年人享受“一键通”服务，累计开展主动关爱、应急呼叫、紧急救援、生活照料等服务235.95万人次。

5.老年人精神文化生活全面丰富。通过积极推进老年教育，新建数百支学习团队，广泛开展线上线下数字教育和远程课程，助力老年人跨越数字鸿沟。同时，新建和改造大量市民健身设施，累计新建改建市民健身步道67条，市民益智健身苑点208处，市民球场12片，社区市民健身中心4处，市民健身驿站8处，长者运动健康之家4处。开展各类体育课程、健康筛查及文体活动，服务老年人超十万人次，并免费开放公共文化场馆，提供丰富的线上线下文化资源。此外，鼓励老年人参与社会志愿服务，动员低龄健康老人加入志愿者行列，开展“老伙伴”计划等多种项目，助力老年人实现自我价值。

6.老年维权优待全面加强。开展“老年普法进社区”活动，定期组织法治宣传进社区、进家庭、进养老机构，通过举办法律讲座、发放宣传手册、开展法律咨询等方式，增强老年人的法律意识和维权能力，保护老年人合法权益。敬老月期间加大老年维权服务咨询活动力度，选树表彰“孝亲敬老之星”，弘扬孝亲敬老优良传统，2021至2024年共办理老年人法律援助案件349件，提供法律咨询3.6万余人次，调解成功率达95%以上。同时，严格落实老年优待政策，在医疗、出行、文化等方面提供免费或优惠服务，并加强防诈骗宣传和无障碍信息建设，切实保障老年人权益和生活品质。

7.养老服务能级全面提升。建成7家智慧养老院和12家“养老院+互联网医院”，推广数字化管理和家庭养老床位，提升机构照护与原居安养能力。同时，培育养老产业集群，创新智慧助餐系统和数字化管理模式，已覆盖全区31个社区老年助餐服务场所。鼓励健身房、保健理疗店等业态进社区，促进休闲、运动、健康联动消费，丰富老年人生活。依托党群共同体，加强党建引领，围绕老年人的“医、食、住、行、康、乐”六大维度，扩大社会参与，引入专业化团队，整合优质资源，促进康养产业发展。进一步发挥“普惠颐养家园智慧养老产业联盟”产业聚合优势，打造智慧养老新业态，推动康养产业高质量发展。此外，积极融入长三角区域合作，通过人才培训和协作备忘录推动养老产业互联互通与高质量发展。

(二)存在主要问题

“十四五”期间，本区老龄事业发展取得了显著成绩，同时还存在一些问题和不足。从需求端看，老年人最关切的老有所养和老有所医问题仍有短板，老年人的学习教育和精神文化娱乐等多样化、个性化需求尚未充分满足，特殊困难老年人的安全风险、探访关爱问题不容忽视，侵害老年人合法权益的现象一定程度上仍然存在，全社会老年友好的氛围和意识需要进一步加强引导。从供给端看，养老设施数量已经基本满足老年人的需求，但在空间、功能、服务等维度的精准配置问题上还比较薄弱，设施的使用率需要进一步提高，设施的运营管理水平以及经营可持续性有待进一步提升。

三、发展趋势及面临挑战

从发展趋势来看：普陀区人口持续重度老龄化并呈现明显空间不均衡格局。纯老、独居家庭占比高，家庭养老功能弱化。同时，高龄化趋势显著，80岁以上老年人比例持续上升，人口结构加速向超高龄化发展。养老服务需求呈现多层次、多元化特点。低龄健康老年人注重文化娱乐与旅游社交，中高龄与失能老年人则对医疗护理、康复服务和长期照护存在刚性需求。老年人对专业化、个性化服务的要求不断提升，同时支付能力有限，但对银发文旅、养老科技、养老金融等银发经济产业的关注度正在逐渐增强。

从发展机遇来看：“十五五”时期普陀区老龄事业和养老服务发展面临多重利好，国家层面已将积极应对人口老龄化上升为战略任务，为系统性开展老龄工作提供了顶层设计和政策指引，有助于将老龄化压力转化为“银发红利”，激发银发经济潜力，培育适老产业新业态与经济增长新动能。区域层面，作为上海中心城区和转型发展重点区域，普陀区积极融入全市发展大局，将老龄事业纳入“创新发展活力区、美好生活品质区”区域经济社会发展总体战略，着力打造老年友好型城区和普惠优质的养老服务体系，将为区域老龄事业注入更多资源与活力，推动养老服务整体提质升级。市场层面，不断增长的老年群体构成了大规模的“银发市场”，蕴含着庞大的消费潜力，为医疗、养老、文旅等产业带来新的发展机遇。大力发展银发经济，是增进老年福祉的民生工程，更是拉动内需、促进消费、优化产业结构和培育经济发展新动能的战略选择。技术层面，以大数据、人工智能、物联网等为代表的新一轮科技革命，为应对人口老龄化提供新的更好手段，也深刻改变着老龄事业发展的路径和模式。科技赋能下的康复辅具、生物医药等领域蓬勃发展，为智慧养老、远程照护和健康管理等服务提供了全新支撑。普陀区主动顺应老龄事业智能化、创新加速化等趋势，加快推进养老服务体系重塑和老龄事业、产业发展变革。

从面临挑战来看：结构性压力加大。普陀区作为深度老龄化的中心城区，全区60岁及以上老年人口数达38.65万，占本区户籍人口比重42.8%，老龄人口总数和老龄化率均位居全市前列。“十五五”期间，老年抚养比(65岁及以上人口/18-64岁人口*100)将持续攀升，高龄化程度预计继续加深，老年人照料赡养问题将日益凸显，对养老金、医疗保险等社会保障制度的可持续性构成压力，对养老、医疗等公共服务体系的承载能力提出更高要求。

多元化需求旺盛。老年人对医疗照护、精神文化、社会参与及适老化环境等方面的需求日益多元且迫切，与养老服务供给之间存在结构性矛盾，现有公共服务和社会保障体系面临显著压力。具体来看，设施空间供给的可及性均衡性还需提升，养老床位自身功能精准配置有待优化，部分养老设施可持续运营难度较高，医养结合的深度融合发展步伐缓慢，智能养老水平尚未达到普遍期待，养老照护人才队伍建设有待加强，老年人养老服务消费能力和意愿受限，老年人社会参与存在阻碍，老年友好社会建设需要加强。同时，跨部门协同机制有待优化，养老服务资金投入总量仍显不足，社会资本参与积极性尚未充分激发。

四、指导方针

(一)指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心的发展思想，全面贯彻党的二十大关于实施积极应对人口老龄化国家战略的决策部署，立足超大城市人口发展长期趋势与深度老龄化规律，推动积极应对人口老龄化从被动应对向主动治理转变，从分散施策向系统集成转变，从侧重服务供给向全生命周期准备转变。强化政府保基本兜底线职能，发挥市场配置资源作用，推动科技赋能与制度创新双轮驱动，加快建立政府主导、部门协同、社会参与、全民行动的老龄工作大格局，全面提升老年人的获得感、幸福感、安全感，为实现区域经济社会发展总体战略提供坚实保障。

(二)基本原则

1.强化政治引领，加强社会参与。健全党委领导、政府主导、社会协同、公众参与的老龄工作体系，把党的领导贯穿老龄事业发展全过程，确保党中央关于老龄工作的决策部署在普陀区落地见效，为应对深度老龄化、实现时代方位目标提供根本政治保障。同时，凝聚社会共识，充分调动社会各方面力量参与老龄事业发展，打造共建共享的老年友好型社会。

2.注重优质均衡，保障有序发展。坚持社会保障水平与经济发展相适应，聚焦老龄事业发展的短板问题，紧扣养老服务体系从“保基本”向“高品质”转型升级的要求，进一步加强普惠性、基础性、兜底性服务供给，破解瓶颈问题，提升涉老政策针对性、系统性，促进资源要素合理配置，建立更加公平更可持续的老龄事业投入机制。

3.秉持积极老龄观，靶向精准施对策。推动积极看待老龄社会、积极看待老年人和老年生活成为全社会共识，坚持把老年人视为宝贵财富和城市建设重要生力军，激励引导老年人在经济社会建设中持续贡献智慧力量，深度释放银发经济强大动能，为中国式现代化贡献银发力量。同时，持续重点完善老年人社会保障体系、养老服务体系、健康支撑体系，更加丰富老年人精神文化生活，大力优化老年宜居颐养环境，有效保障老年人基本权益，不断推进满足老年人多元化、多层次、差异化、个性化需求。

4.深化创新驱动，引领科技赋能。聚焦建设老年友好型社会和老有所依、老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐目标，发挥数字化改革牵引作用，坚持数字赋能与改革创新相结合，推动为老服务制度创新、技术创新、模式创新、业态创新和产品创新，以制度供给释放活力、以技术突破赋能 产业、以模式变革催生需求，全方位激活“银发经济”新动能。推进养老领域数字化赋能及服务与管理流程再造，同时强化人文关怀，助力老年人跨越数字鸿沟，切实解决老年人运用智能技术困难，培育全国智慧健康养老应用试点。

5.坚持系统观念，推动协同共治。加强顶层设计和系统谋划，深入贯彻积极应对老龄化国家战略，建立与经济社会发展和老龄化社会相适应的工作机制。明晰政府、市场、社会、家庭责任边界，整合多元力量，更好发挥政府主导作用和兜底职责，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，强化社会互助共济功能，巩固和支持家庭养老功能，推动有为政府、有效市场、有情社会、有爱家庭协同发力，着力构建老龄事业发展新格局，共同营造敬老爱老助老社会氛围。

五、发展目标和主要指标

(一)主要发展目标

1.激发老龄工作效能。老龄事业发展法治化、信息化、规范化程度明显提高，有利于政府和市场作用充分发挥的制度体系更加完备。市场活力和社会创造力得到充分激发，以信用为核心的新型市场监管机制基本建立。

2.促进供需精准匹配。推动养老服务项目和产品更加适应、满足老年人的需求，提升各类养老服务设施和项目的利用率和覆盖面。加强老年人需求评估，精准对接养老服务资源，提高养老机构入住率，增强专业照护服务供给，改善服务质量，切实满足老年人多元化、多层次养老服务需求，提高老年人及家庭满意度，全面形成供需适配、结构合理、普惠可及的养老服务网络。

3.提升服务专业性能。围绕满足老年人刚需，重点提升专业照护功能、医疗服务功能、科技智慧功能。加强失能、失智老年人照护服务体系建设，深化医养康养结合，完善全周期、整合型的老年健康支撑体系，优化老年健康服务;推动养老服务数字化转型，继续推进“养老院+互联网医院”、智慧养老院等项目建设，广泛应用人工智能、物联网等技术，推动养老科技赋能成效更加显著，大力发展智慧健康养老新业态;加强居家养老服务支持，满足老年人原居安养需求。

4.开拓银发经济空间。为老年人提供多元化、个性化、多层次养老消费产品，引导培育养老消费理念，激发老年人消费潜力，保护老年人消费权益。规范和引导老年消费市场健康发展，支持培育为老服务市场主体，打造一批具有示范引领作用的老年服务和产品品牌，不断提升品质和吸引力，促进老龄产业快速健康发展，市场规模和供给水平进一步提升，银发经济发展动能进一步释放。

5.优化老年社会环境。敬老养老助老的社会风尚和代际和谐的社会氛围日益浓厚，老年友好型社会建设不断深化，安全绿色便利舒适的老年宜居环境建设扎实推进，老年文化体育教育事业更加繁荣发展，老年人合法权益得到有效保障，老年人参与社会发展的环境持续优化，“银发力量”积极作用进一步显现。

(二)主要指标

拟纳入普陀区老龄事业和养老服务发展“十五五”规划的主要指标

【说明：下步需要根据市级相应规划编制进展和动态要求进行设置并调整完善】

六、主要任务和工作举措

(一)持续健全多层次养老保障体系

稳步提高老年人养老保险待遇。健全城镇职工和城乡居民基本养老保险制度，做到应保尽保。完善机关事业单位养老保险制度。完善城镇职工基本养老金自然增长机制。巩固提升家庭保障功能，大力发展职业年金、企业年金、商业养老保险、个人储蓄性养老保险。宣传推广医保个人账户历年结余资金购买商业健康保险和家人共享制度。健全完善老年人意外伤害保险保障内容，提升老年人综合保障水平。

完善多层次医疗保障体系。稳步推进职工医保门诊共济改革，增强门诊共济保障功能。建立防范和化解因病致贫预警长效机制。全面推进医疗救助“免申即享”。全面实施总额预算管理框架下的“四位一体”多元复合住院医保支付方式改革。落实国家新版医保药品目录，畅通国谈药入院机制。

完善长期照护保障制度。优化养老服务补贴与长期护理保险衔接机制，加强对养老服务的支持保障。优化评估标准和管理流程，推动本市评估与国家标准适应衔接。开展绿色通道评估机制试点应用，加强监督管理。发挥长护险评估第三方评价标准管理作用，引导行业规范发展。聚焦关心关爱失能老人，提升长护险经办服务水平。

完善社会救助和社会福利制度。充分发挥社会救助的 “兜底”作用，健全分层分类社会救助体系，完善“救急难”工作机制，加大对符合条件的困难老年人的救助力度。发挥社会组织和慈善力量的补充补位作用，鼓励公益慈善组织支持养老服务，开展为老公益活动。加大老年福利事业投入，落实老年综合津贴制度。

(二)精准提供高品质养老服务

优化机构养老服务供给。发挥机构养老专业支撑作用，开展养老机构品质提升行动。优化养老机构床位建设布局，到2030年，“十五五”期间，优化养老机构房型配比，双人间床位占比达到40%，护理型床位占比达到75%，普惠支持型床位占比不低于50%。发展短托照料服务，推进各类养老服务形态贯通协调，推动养老机构发展家庭照护床位。鼓励养老机构向社区开放其内设康复护理设施、食堂、活动场地等。支持养老机构引入社区资源，开展文体娱乐、健康宣教、精神慰藉、心理咨询等特色服务。

专栏1 建立机构养老服务供需精准匹配机制

健全养老机构床位动态调整和优化机制，定期监测各街镇养老床位利用情况，根据区域养老床位入住情况优化新增养老床位建设时序和区域分布。针对养老机构入住率较低问题，综合养老机构的建设补贴、运营补贴及床位数量进行研判，在保证养老机构有效运营前提下增加认知症床位、单人床位、双人床位的设计，避免养老机构床位闲置造成资源浪费。

建立完善养老机构分级分类管理机制，形成面向不同老年群体的养老机构服务供给梯度和精准匹配机制，充分发挥不同举办主体、不同层级养老机构的服务保障作用。优化保基本养老床位轮候制度，提高床位分配效率和精准度，确保养老床位资源向最需要的老年人倾斜。提高养老机构设施利用效率，围绕老年人养老需求，进一步丰富服务内容，创新服务方式，扩大服务对象覆盖面，继续探索深化短托、喘息服务、代际融合等灵活服务机制。

织密社区养老服务网络。依托民心工程和为民办实事项目，推动社区养老服务设施布局更加均衡可及，发展嵌入式社区养老服务，按照“15 分钟养老服务圈”、完整社区建设等要求，合理布局专业日间照料中心、长者照护之家、老年助餐服务场所、家门口养老服务站等。依托社区综合为老服务中心或优质公办养老机构建设区域养老服务中心，发挥需求归集、服务转介、资源链接等作用。推行“物业+养老”服务，不断缩小服务半径，“十五五”期间，家门口养老服务站在居委会实现基本覆盖。保持社区老年助餐服务场所总量稳定增长，优化区域分布，提升服务质量。推动社区养老服务机构开展助浴、助洁、助行、送餐、陪诊、辅具租赁、紧急救援等服务。深化老年认知障碍照护体系，健全区、街镇两级支持网络，完善涵盖科普宣教、风险筛查、非药物干预、资源链接转介、家庭支持、专业照护、医疗支持等全链条服务体系。

专栏2 精准优化已有养老设施服务能级

综合考虑老年人的实际需求、街镇现实供给能力等，首先在全区各街镇逐步推进养老设施优化改造工程，督促部分设施老化、损坏且未及时维护的机构尽快维护升级，对主动叠加升级功能的设施或机构给予一定的建设运营补贴。二是以养老实事项目、民心工程建设为抓手，加快认知障碍照护床位等基本养老设施的布局落点，争取总量保持达标，并前瞻性地保留一定余量。三是坚持发展城区“嵌入式”养老，挖存量拓增量，加强社区公共服务设施空间联动和功能复合，按需灵活设置养老服务“微空间”，持续织密社区养老服务设施网络。

增强家庭养老功能。大力拓展居家助老服务，支持上门助浴、陪诊助医、助行等专业细分服务发展。进一步发展社区非正式照料体系，深化“老伙伴”计划和“老吾老”计划、“沪助养老时光汇”等项目，实现对无子女、高龄、独居老年人社区探访关爱全覆盖。探索建立互助式养老服务激励与评价机制，鼓励健康老年人为需要帮助的老年人提供服务。促进养老服务与相关行业跨界融合，推动“旅养结合”“体养结合”“文养结合”“养教结合”发展等。

提高养老服务要素保障支撑。健全养老服务设施布局专项规划动态评估机制，统筹养老服务设施的供给总量、空间布局和建设时序，有序推进存量养老设施更新，推动优质养老资源下沉社区，因地制宜服务常住老年人口。积极实施养老服务人才激励补贴、入职补贴等政策。加大老年人能力评估师、康复辅助技术咨询师等职业技能培训力度。鼓励市场化人力资源机构参与养老服务人才队伍建设。加强中高级技能人才培养，“十五五”期间，中级及以上养老护理员占比达到35%。持续壮大养老服务师人才队伍，加强老年医学、康复、社工等急需人才培养培训，推进管理人才职业化、复合型发展。建立健全与人口老龄化程度相适应、“补供方”与“补需方”有机结合的支持保障政策。培育专业化、连锁化、品牌化运营的养老服务机构，打造一批具有区域影响力和竞争力的养老服务品牌。

深化养老服务综合监管。推进养老服务机构火灾风险预警和消防安全评价机制建设。强化针对居家老人突发情况的早期预警和应急处置，推动建立应急响应工作机制。充分利用智慧养老、智慧感知、物联网等先进技术，提高养老服务机构和居家养老消防安全水平。强化食品安全管理，加大对供餐单位、养老服务机构食堂等的监督检查力度，充分发挥“明厨亮灶”作用，推进食品安全社会共治。强化养老服务机构传染病防控措施，落实业务指导和技术培训。加强和改进养老服务综合监管，持续开展服务质量日常监测，优化信用监管，加强养老机构收费监管，全面落实养老服务安全生产责任制。

(三)全面深化老年医康护服务

扩大老年健康服务。围绕老年人多层次、多样化健康服务需求，扩大健康服务供给，补齐医养服务短板，为老年人提供全方位全周期的健康服务。面向老年人及其照护者开展健康教育活动，引导老年人形成健康生活方式，提高健康素养。做实老年人家庭医生签约服务，完善老年人健康体检，做优老年人健康管理。建立健全老年健康危险因素干预、疾病早发现早诊断早治疗体系，持续开展多种慢性病整合筛查和随访服务管理。实施老年人心理关爱项目，提高老年人心理健康意识。依托专业领域优势提供就近诊疗、特色治疗，开展送健康教育、健康体检、健康巡诊进养老机构等活动。

强化康复护理服务。聚焦老年人医疗、护理、康复等方面需求，扩大家庭病床设置，统筹设置老年护理床位。推动康养服务进社区、进家庭，为老年人提供精准化的分层分类康养服务。结合“互联网+社区诊疗”“互联网+护理服务”，为居家高龄、失能失智老人及康复期、终末期患者提供疾病诊断治疗、康复护理等服务。

深化医养康养融合。支持养老机构内部按规定设置医疗机构，做实做优养老服务机构与医疗卫生服务机构签约服务，加强数据共享，建设老年人统一电子健康档案，全面建立养老床位、医疗床位联动转介机制。鼓励有条件的社区卫生服务中心依法依规与养老服务机构开展合作，在其内部或毗邻设立服务站点、家庭医生工作室。依托养老服务机构及其他专业组织，开展老年疾病防治、意外伤害预防、心理健康与关怀等健康促进活动。持续建设长者运动健康之家，发展老年人健身指导、康复锻炼、运动干预等服务。

发展老年人中医药健康服务。加强二级以上中医医院老年医学科、康复医学科和治未病科建设。积极推进国家中医优势专科(老年科)和老年中医药健康中心建设，促进优质中医药资源下沉。支持各级中医围绕高血压、糖尿病、心脑血管病等老年重点疾病与基层医疗卫生机构组建慢病中医药防治联盟，提升老年重点疾病中医药服务能力。加强中西医协同“旗舰”科室建设和“肌少症”等老年领域重大疑难疾病中西医临床协作，制定中西医结合诊疗方案或指南，优化老年疾病诊疗模式。支持中医医疗机构与养老机构加强合作。围绕老年常见疾病或状态，推广应用中医“治未病”技术方案。

专栏3 深化推进养老服务机构设施叠加医疗功能

首先，针对辖区内养老机构尽快打破医疗准入壁垒，采取适度宽松标准或备案制、与医疗机构联合共建等方式为养老机构全面植入医疗护理功能，提升养老机构服务能级。其次，加快养老机构+互联网医院模式的推进，充分提升养老机构的服务能力。再次，推进医养康养资源集聚，加快老年科室建设，加强医养资源统筹，健全医疗护理和养老服务转介机制，在老年人电子健康档案、医疗养老数据共享、绩效考核和社会评价等方面继续探索。此外，要加大针对老年群体的疾病筛查、康复医疗、临终关怀等特别服务供给，同时普及科学适度治疗理念，提前布局应对即将到来的高龄化。

(四)丰富拓展老年文教体供给

创新发展老年教育。深化覆盖广泛、社会参与、灵活多样、优质均衡的老年教育体系。推动老年学校更好为社区老年人服务。鼓励高校、开放大学、职业院校等发挥优势参与老年教育，推进老年教育资源、课程、师资的开放共享，加强老年教育特色课程体系建设，丰富老年教育资源。依托老年大学、老年学校主渠道，拓展远程老年教育，推动“互联网+老年教育”发展，提高办学开放度，扩大收视点覆盖面。

丰富老年文化供给。提升各级文化场馆以及街镇社区文化活动中心等公益性文化场所面向老年人的服务能力，鼓励各类公共文化设施向老年人免费或优惠开放，为老年人开展文化活动提供便利。在基层公共文化设施内开辟适宜老年人的文化娱乐活动场所，增加适合老年人的特色文化服务项目，完善覆盖城乡的公共文化设施网络。持续开展“乐龄乐读、乐学乐为”老年阅读行动，鼓励制作适合微博、微信、手机客户端等新媒体传播的优秀老年文化作品。依托各类数字文化服务平台，持续提供优质公共文化资源，让老年人足不出户坐拥公共文化服务。积极开展敬老月、老年文化艺术节等活动，积极参与“老有腔调”老年才艺展示等活动。发展老年文化团队，广泛开展群众性老年文化活动，培育老年文化活动品牌。

发展老年体育事业。持续改善老年人体育健身环境，落实各类体育健身公共服务设施向老年人开放，加快建设受老年人欢迎的健身步道、健身广场等场地以及社区健身中心等小型体育设施。在旧城改造、社区建设中，统筹设置老年文体活动场所。充分利用社区公园、社区绿地、社区老年活动室等阵地，搭建老年体育健身平台，合理配备适合老年人的设施器材。加强老年体育组织建设，发展老年体育团队，积极组织老年人参加全民健身运动、健身旅游活动。加强老年人体质状况监测，完善老年健康管理档案，针对慢性病、多发病，在社区探索建立专病自我管理小组，不断提升老年人健康自我管理能力。开发符合老年人生活习惯和生理心理特点的健身活动项目，引导老年群众养成健康的生活方式，主动预防疾病、远离疾病。

(五)着力健全多渠道社会参与体系

支持老年人继续发挥作用。将老年人才开发利用纳入全区人才队伍建设规划，推进老年人才市场建设。鼓励专业技术领域人才适当延长工作年限，支持老年人才再就业和自主创业。建立老年人就业权益保障制度，推动用人单位与受聘老年人签订劳动保障相关协议，依法保障老年人在生产劳动过程中的合法收入、安全和健康权益。加强老年社会组织的培育扶持和登记管理工作，促进老年人通过社会组织实现自我管理、自我教育、自我服务。宣传表彰事迹突出的老有所为先进典型和在发挥老年人作用方面贡献突出的单位、个人。

拓展老年志愿服务。鼓励低龄活力老年人成为注册志愿者参与志愿服务。积极开展新时代“银龄行动”老年志愿服务，重点探索实施参与基层治理的“社区银龄治理行动”、丰富发展助力美丽家园建设的“银龄家园守护行动”、巩固提升低龄老年人结对关爱高龄或特殊困难老年人的“老伙伴”计划等，激励广大老年人力所能及参与志愿服务、贡献银发力量。鼓励老干部、老战士、老专家、老教师、老模范等参与面向基层的志愿服务活动。壮大老年志愿者队伍，支持老年人积极参加各类基层社会组织。

(六)深入构建友好型老年宜居环境

推进适老设施建设与改造。持续开展老年宜居社区建设，将老年宜居环境建设纳入全区“一带一心一城”建设，统筹推进公共基础设施、生活服务设施、医疗卫生设施、文化体育设施适老化建设。继续加快既有社区道路设施、休憩设施、信息化设施、社区服务场所，以及超市、银行、医院、公园、公厕等与老年人日常生活密切相关领域的全面适老化改造，推动人行道无障碍设施整治，鼓励有条件的老旧小区加装电梯。围绕“如厕洗澡安全，室内行走便利，居家环境改善，智能监测跟进，辅助器具适配”等方面功能，引导老年人家庭进行适老化改造，提升老年人生活自理能力和居家生活品质。持续做好适老房改造，进一步改善困难老年人居家生活条件。

保障老年人合法权益。加强老年人权益保障普法宣传，提高老年人运用法律手段保护权益意识，依法保护老年人在家庭赡养和扶养、社会保障、参与社会发展等方面的合法权益。提升老年人识骗防骗能力，依法严厉打击电信网络诈骗等违法犯罪行为。严厉打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品等违法行为，维护老年人消费权益。加强优质高效便捷的老年人法律服务和法律援助供给，完善老年人诉求表达机制、涉老矛盾调处机制和老年人权益保障机制。继续发挥四级老年维权网络作用，加强弱势老年人社会保护工作，重点做好高龄、空巢、失能等特殊困难老年群体的法律援助和司法救助。扩大社区老年法律服务点、完善老年法律服务、法律援助组织网络，使老年人就地、就近、及时得到优质的法律服务。加强老年维权工作队伍建设，加大对侵害老年人权益案件的处理力度。规范受理来电、来信、来访，深入细致做好调解工作，妥善化解养老服务行业纠纷，提高调解质效。

营造尊老敬老爱老助老的社会环境。加强人口老龄化国情和敬老养老助老宣传教育，鼓励机关、企事业单位和社会组织积极参与敬老助老活动。组织开展“敬老月”活动，发挥基层党组织、居村委会、老年协会等作用，评选表彰孝亲敬老模范典型，大力弘扬中华民族孝亲敬老优良传统。扎实推进全国示范性老年友好型社区创建工作。逐步提高老年优待工作法治化水平。积极组织动员涉老工作部门、为老服务组织和公共服务窗口开展“敬老文明号”创建，全面落实老年优待政策，为老年人提供优先、优惠、优待服务。

(七)培育发展高质量银发经济

全方位赋能银发经济。加强顶层设计，优化银发经济“三区两中心”发展格局，完善配套制度文件，强化政策保障。聚焦银发产业，引进标杆企业、龙头企业，研究建设银发经济产业园，研究制定产业扶持政策。促进银发消费，开展养老消费季，打造“长者友好商城”，推出各类消费券、权益包等，优化商超现金支付、电商“长辈模式”等适老化服务，打造线上线下相融合的消费模式，开发“隔代消费”场景，带动银发消费向美容、养生、服装等多元化消费场景延伸。深挖“半马苏河”等普陀特色资源优势，创新发展养老新业态，优化智慧助餐、适老化改造、福祉车、助医陪诊、“物业+养老”、解纷中心等项目，为老年人打造更专业、便捷、安心的养老服务环境。

强化科技赋能品质养老。发展银发科技，打造中试平台，扩大开展研用双方结对攻关，加强专业人才培养。围绕“医、康、养、护”全场景需求，整合养老服务资源，完善老年人健康档案，推动养老领域数据共享共建，深化数据应用，为各级养老服务工作提供支撑，为老年人提供线上线下相协同的便利高效服务，实现养老服务监管“一件事”。做实独居老人家庭居家安全智慧产品运用，降低老年人意外风险。推动普陀区智慧养老助餐系统和数字化助餐配送服务升级。大力推进智慧养老院建设，“十五五”期间新建5家示范型智慧养老院。在综合为老服务中心、居民活动中心等载体中，建设养老科技产品展示体验基地。完善补贴机制，对养老机构、社区养老服务设施购买科技智慧健康养老产品及服务予以支持，全面推进科技产品应用落地。

专栏4 精准强化智慧养老赋能养老服务设施

首先是加强对“互联网+”平台的优化提升。目前的养老服务管理相关平台对养老服务设施进行了优化配置，在整合线上线下资源，提升服务效率上初具成效。但是随着老年人口结构变化、需求变化等，系统服务更新应更加多元，使服务窗口更加贴合老年人的行为习惯。二是加大智慧养老服务设施的开发与引进。养老领域的智慧产品与社区老人的服务应更加紧密，实现“产社融合”，促使科技产能提供的智慧养老产品可以第一时间进入社区;同时，在智慧创新领域引进国内外先进智慧养老产品，从产品体验、产品升级等多维度发展。三是专门针对老年人的使用习惯、思维习惯、语言习惯等，基于人工智能系统打造适宜不同年龄段老人需求的AI模型，优先进行设计创新，尽快推进人工智能养老服务升级，为老人提供精准服务。同时，在AI尚未开发成熟时，线上人工支持体系、线下咨询体系应继续发挥作用。

创新发展老龄产业体系。扩大老年康复护理、线上诊疗、休闲养生等大健康产品供给，加快促进养老服务业与教育、体育、文化、旅游、家政等幸福产业融合发展，提供满足老年人需求的健康养老、文化旅游、康养旅居等服务。支持民营企业进入养老产业，鼓励企业开发康复辅具、食品药品、休闲娱乐等老年用品和服务。推动康复辅具租赁市场发展，加强康复辅助器具社区租赁和回收再利用服务。大力引进培育养老科技创新企业，针对家庭、社区、机构等不同应用环境，加快各类健康养老类可穿戴设备、智能监测和看护设备的研发、生产和销售，积极探索构建AI技术支持的智能感知、远程医疗、健康监测、情感陪伴等多功能综合服务体系。引导各类市场主体积极参与老龄产业发展，支持老年用品制造业采用新技术、新工艺、新材料和新装备，促进产品提质升级。

强化银发经济发展保障。加强银发经济统计监测和跟踪评估。加大养老金融供给，健全养老金融服务和保障体系。用好服务消费与养老再贷款等政策工具，引导金融机构加大对养老产业支持力度。鼓励保险机构开发包含长期护理责任、健康管理的商业健康保险产品。鼓励金融机构开发兼具稳健性、收益性的金融产品，增强老年人和备老人群财富积累。鼓励金融机构优化支付服务，推进移动支付工具适老化改造。统筹用好财政资金、社会资本等各类资源，发挥其对银发经济的撬动作用。

专栏5 精准对接老年人动态化个性化特殊化需求

首先，动态把握老年人需求变化，并依据老年人的需求分析制定相应的服务方案。需求调研分析包括但不限于对老年人的身体状况、心理状况、家庭状况、收支情况、娱乐情况、技能情况等进行综合研判。利用大数据人工智能技术等进行精准画像并对接需求，包括但不限于运用大数据进行需求研判分析，运用人工智能技术为老人提供语音聊天陪伴、生活提示服务、安全报警服务等。其次，充分尊重老年人的个性差异。在养老设施的服务供给中为不同老年人提供更多的可选“菜单”，为个性化需求制定合理的定价，保证老年人享受更多的个性化、差异化服务。再次，不断对接特殊老年群体的特殊化需求。为失能失智及不同程度残疾老人提供全方位、全流程服务，对暂不能满足老年人特殊需求的养老服务场所可试点创新融入市场服务内容予以保障，如老年人的足部健康护理服务等。

积极融入长三角区域养老服务合作。深入贯彻落实长三角区域一体化发展国家战略，联合推动养老服务领域政策异地通关、要素自由流动、行业标准互通互认，加强养老服务供需资源有效对接。推动制定统一服务标准和联合培训机制，提升护理技能和智慧设备应用能力，提升长三角养老服务协同质量。探索通过产业联盟和科技赋能，吸引长三角企业参与养老服务链建设，为老年人提供更多可选择的养老模式。支持区域内的养老服务行业联合开展养老服务领域民间合作，为老年人选择异地养老提供服务。

七、重大项目

(一)养老机构品质提升项目

重点围绕“医、护、食、住、心、安”六件事，从医养结合、照护、用餐、机构安全、环境优化、陪伴等方面优化机构养老服务供给，结合数字赋能，进一步发挥养老机构的专业支撑和资源协调作用，进一步满足失能失智、特殊困难等老年群体对专业照护的期盼和需求。增加双人间床位供给，占比达到40%，打造5家示范型智慧养老机构、1家认知障碍照护示范机构。推动养老机构食堂标准化建设全覆盖，养老机构消防安全标准化基础达标全覆盖，实现养老机构消防、食品、药品、院感、预收费、责任事故、风险隐患等事项的问题发现、预警、整改全流程纳入“云监管”平台。

(二)养老服务融合发展项目

深化社区嵌入式养老，完善社区建设，优化“15分钟养老服务圈”功能，合理布局养老机构、日间照料中心、长者照护之家、老年助餐服务场所等功能设施，鼓励引入第三方专业机构一体运营社区为老设施，推动社区嵌入式养老设施均衡可及、有序运营，家门口服务站到2029年基本实现居村委全覆盖。推动机构专业服务向社区、家庭延伸，推动养老机构发展家庭照护床位，鼓励养老机构内设康复护理等设施向社区开放，支持养老机构引入各类社区资源开展文体娱乐、健康宣教、心理精神咨询等特色服务。支持社区长者食堂在非用餐时段开展“助餐+”活动。

(三)老年认知障碍建设行动项目

深化老年认知障碍照护体系，健全区、街镇两级支持网络，完善涵盖科普宣传、风险筛查、非药物干预、资源链接转介、家庭支持、专业照护、医疗支持等全链条服务体系。推进养老机构认知障碍照护专区和床位建设，加强对从事认知障碍功能筛查、早期干预和照护服务人员的专业培训。发展一批专门从事认知障碍照护的养老机构和日间照护机构，支持对认知障碍照护机构建设及投入使用进行奖补。“十五五”期间，建设1家认知障碍专业照护机构，每个街道、镇至少有1家养老机构开辟认知障碍照护专区。

(四)养老护理员队伍建设行动项目

全面提升养老护理员队伍数量和质量，实施“普陀区养老护理员队伍建设三年行动计划(2025-2027年)”，建立养老护理员定向培养机制，与职业学校合作，开设养老服务相关专业，培养养老服务专业人才。鼓励更多年轻人加入养老护理队伍，改变养老护理员队伍年龄结构。推进护理员职业能力“三项提升行动”，加强对养老护理员的职业技能培训，促进养老护理员持证上岗，提高持等级证书比例。建立养老护理员技能竞赛机制，通过技能大赛展示养老护理员风采，提高职业荣誉感。完善养老护理员激励机制，建立与职业技能等级挂钩的薪酬体系，提高养老护理员收入水平。

(五)银发经济发展应对项目

发挥市场配置资源作用，优化养老服务设施建设和运营补贴机制，支持各类经营主体参与养老服务，引导民营养老服务机构转型升级，增加个性化养老服务产品供给。发挥社会参与助力银发经济作用，发展满足精细化照护需求的养老服务产业，做好适老化改造服务和补贴发放工作，加强养老服务社会组织培育力度，拓展社会捐赠参与养老服务渠道。发挥老年人力资源作用，做好老年教育、老年志愿、老年就业等工作，强化老年价值释放，提升老年人社会参与度。引导、培育老年人银发消费观念。发挥科技赋能养老作用，推进养老科技产业、产品在养老服务领域的应用，建设智慧养老院，推广“养老院+互联网医院”，深化为老服务“一键通”广泛应用，探索居家养老“智能预警”体系建设。

专栏6 深入打造“三位一体”养老人才队伍培养模式

探索打造学历教育、行业培训、实习实训“三位一体”的普陀区特色养老服务人才队伍培养模式。推动养老机构与康养职业学院定向合作。开展分层分类人才队伍职业继续教育，开展护理员专技专项培训班、中高级护理员提升班、养老机构院长赋能班。支持专业机构、养老企业共建人才实训基地。积极搭建养老服务机构、医养结合机构与教育机构之间的合作渠道。鼓励有条件的养老机构联合创建人才培训项目，做好专业服务人才保障。每年定期举办养老服务人才职业技能竞赛，积极开展高水平学术交流研讨活动。支持企业引进养老服务高级专业人才和管理人才。

八、保障措施

(一)加强组织领导

完善老龄工作机制，坚持党对老龄工作的统一领导，为规划实施提供坚强保证。完善老龄委议事协调机制，及时研究部署，明确发展目标，抓好各部门责任落实。强化各级政府落实规划的主体责任，将本规划主要任务指标纳入政府工作议事日程和目标责任考核内容。完善街镇老龄工作机构设置，配齐配强老龄工作机构和基层老龄工作力量。

(二)加大要素保障

建立健全投入稳定、结构优化的财政资金投入机制，切实发挥财政资金的引导和撬动作用，吸引更多社会资金投入，鼓励、支持社会力量投资各类养老服务设施，完善多元投入机制。健全各级老龄工作机构，在机构设置、人员配备、工作经费上给予切实保障。建立健全养老服务业人才培养体系，加快全科、老年医学、康复、护理、养老服务与管理、社会工作、康复辅具配置等方面的人才培养。

(三)强化科技支撑

以数字化改革为牵引，着力数字赋能与改革创新，有效整合社会资源，促进深度融合，构建精准、有效的智慧健康养老服务体系。推进跨部门为老服务综合信息共享。加强涉老数据、信息的汇集整合和发掘运用，建立基于大数据的可信统计分析决策机制。

(四)完善监测评估

实施老年人口、老龄事业和养老服务综合统计监测制度，科学预测老年人口发展趋势。充分衔接规划目标，分层推进各项重点工作、分步实施各项工作任务。区老龄工作委员会充分发挥综合协调、督促检查作用，定期对规划实施情况进行监测统计和考核评估，及时发现和解决规划落实过程中存在的问题，及时发布评估结果。对落实有力、成效显著的地区或部门予以表彰，对推进工作不力的地区或部门，督促整改落实。

普陀区老龄事业发展“十五五”规划（草案）  背景介绍 发布时间：2025-12-09

一、起草背景

“十四五”时期，普陀区积极应对人口老龄化国家战略，老龄事业发展取得显著成效，养老服务体系建设持续完善，老年健康服务供给不断优化，老年友好型社会建设扎实推进，为“十五五”时期的发展奠定了坚实基础。

“十五五”时期，人口老龄化程度将持续加深，高龄化、长寿化趋势更加明显，老年人对生活品质、健康保障、社会参与和精神文化的需求日益增长，这对本区老龄事业发展提出了前所未有的挑战和更高要求。科学规划《普陀区老龄事业发展“十五五”规划》(以下简称《规划》)，以推动老龄事业高质量发展为主线，以满足老年人日益增长的多层次、多样化需求为中心，聚焦难点、打通堵点、创造亮点，着力构建与区域能级相匹配、与人民城市理念相契合的老年福祉体系。

二、编制依据

《中华人民共和国老年人权益保障法》《国家积极应对人口老龄化中长期规划》《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》《上海市老年人权益保障条例》《关于印发<普陀区“十五五”区级规划编制工作方案>的通知》等。

三、主要内容

《规划》核心内容如下：

1.发展基础和趋势：系统总结了“十四五”时期取得的显著成绩，并以具体数据支撑。客观指出了在需求端和供给端仍存在的主要问题。深入研判了“十五五”时期人口持续重度老龄化、高龄化、需求多层次多元化的发展趋势，分析了国家战略赋能、科技发展支撑、区域战略集成等发展机遇，以及结构性压力加大、需求日益多元等带来挑战。

2.发展目标和主要指标：明确了《规划》的指导思想和五项基本原则，提出了五大发展目标，初步设置了涵盖社会保障、养老服务、健康服务、社会参与、老年友好型社会等5个类别共14项主要指标(指标为初步设置，将根据市级规划最终要求动态调整)。

3.主要任务：一是持续健全多层次养老保障体系，二是精准提供高品质养老服务，三是全面深化老年医康护服务，四是丰富拓展老年文教体供给，五是着力健全多渠道社会参与体系，六是深入构建友好型老年宜居环境，七是培育发展高质量银发经济。

4.重大项目：分别是养老机构品质提升项目、养老服务融合发展项目、老年认知障碍建设行动项目、养老护理员队伍建设行动项目、银发经济发展应对项目。

5.保障措施：从加强组织领导、加大要素保障、强化科技支撑、完善监测评估四个方面，提出了确保《规划》有效实施的具体措施。

普陀区老龄事业发展“十五五”规划（草案）  会议审议情况 发布时间：2025-12-09

普陀区老龄事业发展“十五五”规划（草案）  决策结果 发布时间：2025-12-09

普陀区老龄事业发展“十五五”规划（草案）  政策预公开解读 发布时间：2025-12-09

为保障公众对《普陀区老龄事业发展“十五五”规划(征求意见稿)》的知情权、参与权，帮助社会各界准确理解规划制定的核心逻辑与重点内容，现就《普陀区老龄事业发展“十五五”规划(草案)》作如下解读：

一、普陀区老龄事业发展“十五五”规划的发展目标是什么?

激发老龄工作效能、促进供需精准匹配、提升服务专业性能、开拓银发经济空间、优化老年社会环境。

二、普陀区老龄事业发展“十五五”规划的主要任务有哪些?

持续健全多层次养老保障体系;精准提供高品质养老服务;全面深化老年医康护服务;丰富拓展老年文教体供给;着力健全多渠道社会参与体系;深入构建友好型老年宜居环境;培育发展高质量银发经济。

三、普陀区老龄事业发展“十五五”规划的编制依据是什么?

《中华人民共和国老年人权益保障法》《国家积极应对人口老龄化中长期规划》《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》《上海市老年人权益保障条例》《关于印发<普陀区“十五五”区级规划编制工作方案>的通知》等。

普陀区老龄事业发展“十五五”规划（草案）  意见采纳情况反馈 发布时间：2025-12-09