根据《重大行政决策程序暂行条例》《上海市重大行政决策程序规定》等相关规定，本报告对《上海市普陀区养老机构综合监管实施办法（草案）》（以下简称《草案》）的制定与实施可能引发的社会风险进行评估。

一、重大行政决策事项的基本情况

（一）制定背景

伴随着我市人口老龄化程度加速提高，对于社会养老服务的需求愈发显著，在养老机构数量不断增加，养老服务业态不断多元化的背景下，建立健全养老机构综合监管体系已经成为全社会亟待解决的重要问题。

为了进一步规范我区养老机构的养老服务工作，提升我区养老机构的综合监管工作水平，深入优化和细化对养老机构的合规监管要求，提升养老机构及服务人员全面、自觉、合法提供养老服务并接受监管的合规意识与能力，健全社会养老服务体系，满足老年人养老服务需求，促进养老服务发展，根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国老年人权益保障法》《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》《国务院办公厅关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》《养老机构管理办法》《上海市养老服务条例》《上海市养老服务机构综合监管办法》以及各具体监管领域相关法律、法规、政策、文件等规定及规范，结合我区实际情况，在区民政局牵头指导下，由专业法律人士协助、参与起草工作，并在法律框架和监管实践经验的指导下制定《草案》，供我区各职能部门、镇人民政府、街道办事处及养老机构参照与执行。

（二）草案框架体系

《草案》分五章共计三十条，从总体要求、监管的事项及分工、主要监管方式、监管职责等方面对我区养老机构综合监管工作各项要求进行系统性、具体化论述，各章节的主要内容如下：

第一章 总体要求

本章系对《草案》制定的目的、起草依据以及适用的范围进行明确，根据《上海市养老服务机构综合监管办法》的要求，为本区养老机构综合监管工作确立“属地负责、行为监管、分级分类、协同联动、分工配合”的工作原则。

第二章 监管的事项及分工

本章按照“谁来管+管什么”的表述逻辑，对养老机构许可和备案监管、服务监管、场地安全和环保监管等13项具体监管事项进行了细化明确。本章条文严格依据现行法律法规已确立的监管内容与职责分工，对本区各职能部门、镇人民政府、街道办事处在针对养老机构监管领域的工作事项及监管责任进行明确，为推进建立本区养老机构综合监管体系提供工作参照与指引，同时也为各养老机构清晰展示各事项监管内容与监管单位，便于其了解监管要求，提升自身服务质量。

第三章 主要监管方式

本章主要内容为对监管方式的阐述进行调整和丰富，以解释“通过什么途径、使用什么方法”监管的问题。本章结合修订过程中开展的会议讨论的精神与专家建议，提出采用协同监管、现场监管、财务监管、信用监管、信息化监管等方式，并将利用“双随机、一公开”模式、建立养老机构服务质量监测评价体系等内容纳入监管方式中，在对养老机构进行全面监管的情况下，提升监管效能，实现高效监管。

第四章 监管职责

本章主要内容为划分本区养老机构监管工作的各方面监管职责，明确发挥普陀区社会养老服务体系建设领导小组统筹协调作用，以及区民政局在本区养老机构综合监管工作中承担的总体牵头、协调各方的角色。同时，本章强调区政府各部门协同监管以及街镇属地监管的要求，各职能部门、镇人民政府、街道办事处在各自职权范围内、管辖地域内依法落实各项监管职责。在此基础上，各养老机构也应当承担起主体责任，明确养老机构主要负责人是该机构第一责任人，强化养老机构主体责任意识，督促其提升养老服务水平。

第五章 附则

本章明确了本文件有效期及其他未尽事宜的处理方法。

（三）所要解决的问题

《草案》旨在明确养老机构综合监管责任，促进我区对养老机构、养老服务活动的监管工作实现规范化、长效化、制度化地合规监管，明确各部门、单位工作职责，保障综合监管工作的公开透明。

（四）拟采取的措施及将要实施的制度

针对本区养老机构综合监管工作，《草案》拟在《上海市养老服务机构综合监管办法》规定的各项监管内容及职责分工的基础上，结合民政部颁布的《养老机构管理办法》及本市地方性法规《上海市养老服务条例》的具体要求，并体现《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》《国务院办公厅关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》的相关指导精神。

在具体的监管职责方面，《草案》明确了发挥普陀区社会养老服务体系建设领导小组的统筹协调作用，各街镇、职能部门依照职责分工，在区民政局的总体牵头协调下，依法履行业务指导和监管职责，实行清单式监管，落实和强化监管责任，科学配置监管资源，细化实化监管措施，通过部门协同监管与街镇属地监管相结合的方式提升本区养老服务综合监管的总体水平。同时，《草案》强调了养老机构作为依法依规提供各项养老服务的第一责任人，通过明确各项监管内容，为养老机构压实第一责任提供指引。

二、风险评估过程及意见反映情况

（一）风险评估的主体与方式

《草案》制定及实施的风险评估工作由上海市普陀区民政局委托上海浦茂律师事务所开展。

本项目的风险评估工作由法律专业人士从规范性文件制定权限、监管事项行政权力划分以及《草案》实施后可能造成的社会影响等多方面进行，并通过舆情跟踪、会商分析等方式，运用定性分析与定量分析等方法，对决策实施的风险进行科学预测、综合研判。

（二）社会各方面对重大行政决策的反映

《草案》起草过程中，普陀区民政局组织各职能部门、区内街镇相关负责人、养老机构工作人员、律师、大学教授等参与对《草案》内容的讨论与评议，并在区政府网站相关页面对《草案》内容进行公示并公开征求意见，各方对《草案》具体的内容安排与体例设置充分发表了各自观点。根据《重大行政决策程序暂行条例》《上海市重大行政决策程序规定》的相关要求，《草案》已完成重大行政决策的各项程序，各部门、社会各方面对本项目重大行政决策无重大意见或建议。

三、重大行政决策的风险点、风险源以及风险的影响

（一）《草案》的风险点与风险源

根据《上海市重大行政决策风险评估工作规则》第八条之规定，　开展风险评估，应当重点查找可能影响社会稳定、公共安全、生态环境、财政金融等方面的风险点、风险源，具体包括社会稳定、公共安全、生态环境、财政金融等方面。

就《草案》的制定和实施而言，从社会稳定的角度考虑，通过制定《草案》，理清了各职能部门、镇人民政府、街道办事处在养老机构监管工作中的职责划分及监管要求，有利于提升对于养老服务行业的综合监管水平，促进行业整体服务质量提高，为老年人提供更高品质的社会养老服务，不仅帮助老年人改善了养老生活，更为解决子女的老人赡养难题提供了优质选项，有利于消解人口老龄化问题对社会稳定的消极影响。在公共安全方面，《草案》着力强调对养老机构场地与设施、食品供应、医疗服务、消防安全等方面的安全保障要求，确保老年人在此生活可以享有更加安全的整体环境，有利于公共安全的维护。在生态环境部分，《草案》对养老机构建设工程环境影响评估、污染物排放评估均明确了具体的监管责任，对社会整体生态环境将产生正向影响。在财政金融方面，《草案》强调对养老机构的资金监管、收费监管，严格管理养老机构对于财政补贴资金、医保资金的使用，同时加强对养老机构以养老服务名义实施非法集资、诈骗等违法行为加强日常风险排查和监测预警力度，因此在财政金融方面不会产生负面影响。

（二）《草案》实施风险的影响

如前一部分所述，《草案》立足于明确本区政府各职能部门、镇人民政府、街道办事处在养老机构综合监管工作中的职责划分与监管内容，不存在对于公民个人、相关行业机构具体权利的减少或对其义务的加重，内容皆有上位法依据，在后续实施的过程中不存在明显可预见的风险点或风险源，《草案》不涉及实施风险所带来的影响。

四、重大行政决策风险等级

（一）重大行政决策风险等级划分标准

根据《上海市重大行政决策风险评估工作规则》第十条之规定，决策风险分为高、中、低三个等级，具体划分标准如下：

风险等级	划分标准
高	社会公众大部分有意见、反映特别强烈，可能引发群体性事件且难以疏导，存在较大社会稳定、公共安全、生态环境、财政金融等风险隐患的。
中	社会公众部分有意见、反映强烈，可能引发矛盾冲突，但可以采取风险防范措施予以化解，存在一定社会稳定、公共安全、生态环境、财政金融等风险隐患的。
低	社会公众多数理解支持，但少部分人有意见，存在较小社会稳定、公共安全、生态环境、财政金融等风险隐患的，为低风险。

（二）《草案》的行政决策风险等级

根据该风险等级划分标准，以及本报告第三部分对于《草案》的风险点、风险源及实施的风险影响等内容的分析，在遵循客观公正、科学专业、应评尽评的原则基础上，经过多方讨论与广泛调研，本报告认为《草案》的内容能够被社会广泛理解与支持，涉及的社会稳定、公共安全、生态环境、财政金融等风险隐患较小，风险等级为低风险。

五、重大行政决策风险防范和化解措施

《草案》经评估后确定的风险等级为低风险，无明显可预见的风险事项，为更好地实施本项目，充分发挥和利用《草案》的制定带来的制度优势与社会效益，可以从以下方面进一步做好风险防范与化解工作：

1、就养老机构综合监管问题，建立多部门长效沟通联动机制，建立一站式的监管平台，负责相关事项监管的部门可以采用联合执法检查的方式，提高监管效能，一次检查多方面内容，避免养老机构为频繁应对现场检查而造成额外负担。

2、加强宣传教育工作，各部门主动向养老机构宣传、告知法律、法规对于养老服务内容的要求与服务质量标准，通过发挥养老机构在养老服务监管工作中的主体责任，提升各机构依法依规经营的意识，从源头减轻行政监管与执法压力。

3、加强执法沟通与信息公开，对于执法检查中发现的养老机构存在的问题，要及时向养老机构告知具体事项及整改意见，对于确需施加行政处罚的情况，要及时将处罚情况及依据向社会公示，做到执法监管标准的统一与透明。

六、风险评估结果及对策建议

综上所述，实施《上海市普陀区养老机构综合监管实施办法（草案）》的风险较低，总体可控，建议可以实施。

上海市普陀区民政局

2023年10月12日