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关于《上海市土地管理行政处罚裁量基准实施办法》的解读材料
2021年12月02日 来源： 上海普陀2021-12-01 市规划资源局
根据《上海市行政规范性文件制定和备案规定》的有关规定，对我局制定的《上海市土地管理行政处罚裁量基准实施办法》，解读如下：
一、起草背景及依据
为推进土地行政处罚标准统一化、合理化，规范土地行政执法裁量权，切实维护土地管理法律法规严肃性、权威性，2013年，按照市政府《关于本市建立行政处罚裁量基准制度的指导意见》（沪府发〔2013〕32号），我局制发了《上海市国土资源行政处罚裁量基准实施办法》（沪规土资执〔2013〕456号）。2014年和2019年，根据文件印发以来的试行情况，并结合国土部和市政府新的工作要求，分别对《实施办法》进行了修订。现《实施办法》将于2021年12月31日到期，同时由于《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》修订后行政处罚的程序要求以及土地管理行政处罚事项的增加、处罚内容等的调整，本次《实施办法》作了相应调整，并重新发布。
二、目标任务和拟解决的主要问题
进一步规范规划资源领域行政执法裁量标准。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十四条的规定：“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量基准。行政处罚裁量基准应当向社会公布。”本次实施办法的制定是严格依据上述规定，依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》，结合本市土地管理实际，制定本市土地行政处罚裁量基准，从而进一步推进本市土地执法处罚裁量规范化、标准化的建设。
三、修订的主要内容
1、适用范围。根据近年来本市土地执法行政处罚权统一授权和浦东新区综合执法体制改革的情况，根据目前本市土地执法体制现状，本次修订时将适用范围有原先本市各级规划和自然资源局调整为本市自然资源部门等具有土地管理行政处罚权的部门。
2、关于从重或者从轻处罚。根据新行政处罚法中关于从轻处罚条款的调整，本次修订时将从轻处罚的情形严格依照处罚法的条款内容进行调整；从重处罚部分，将原先从重处罚情形和最高限额罚款内容进行合并，统一并至从重处罚情形，同时根据新实施条例的规定，将破坏优质耕地纳入从重处罚的情形之一，符合从严处置占耕，特别是破坏优质耕地的立法本意。
3、关于不予行政处罚。根据新行政处罚法中关于不予行政处罚条款的调整，本次修订时将不予行政处罚的情形严格依照处罚法的条款内容进行调整。
4、取消备案管理。目前本市土地执法案件均在市局统一执法平台操作，且市局已开发土地执法智能监管平台，对各区在办案件进行实时线上监管，纳入月度监测内容，发现问题实时提出，实时整改。同时，根据自然资源部及市司法局的要求，本市自然资源行政处罚案卷每年度开展案卷评查工作，市对区案件查处工作的监管已经形成“过程监管+专项评查”的监管模式，为进一步提高执法查处工作效能，本次修订时取消原文件中关于备案管理的内容。
5、新增两项行政处罚事项裁量基准表。⑴根据土地管理实施条例第五十一条的规定，新增“非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼”的裁量基准表（基准表二），裁量基准根据建设项目的性质是否具有营利性，同时兼顾非法占用永久基本农田的数量（以刑事责任追究标准，即非法占用永久基本农田5亩为标准），根据法定处罚幅度分别设定裁量标准，重点突出对大面积非法占用永久基本农田实施违法行为的处罚力度，从而有力惩处和遏制永久基本农田上非粮化的违法行为。⑵根据土地管理法实施条例第五十二条的规定，新增对在临时使用的土地上修建永久性建筑物的罚款事项（基准表四），根据占用土地的性质，依照法定处罚幅度分别设定裁量基准，重点突出对占用耕地，特别是永久基本农田、部级储备地块以及市级储备地块等优质耕地资源的重罚。
7、调整其他违法用地裁量基准。根据土地管理法实施条例修订后大幅提高违法用地违法成本，特别是非法占用耕地的处罚力度，本次修订时对其他违法用地行为（包括⑴经依法批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的⑵占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的⑶拒不履行复垦义务的⑷擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农建设，或者违法规定将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用的⑸对不按照批准的用途使用国有土地），依据法定处罚幅度调整提高裁量基准，重点突出对占用耕地，特别是永久基本农田、部级储备地块以及市级储备地块等优质耕地资源的重罚，从而有力惩处和遏制农地非农化等违法行为。
图示： 土地管理行政处罚裁量基准表（一）
序号 |
违法行为 |
处罚依据 |
违法情形 |
罚款基准 |
||
1 |
未经依法批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的 |
《中华人民共和国土地管理法》第七十七条；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十七条 |
占用规划确定的永久基本农田以及部管储备地块 |
工业仓储等经营性项目 |
非法占耕地总面积≥5亩 |
900-1000元/平方米 |
非法占耕地总面积＜5亩 |
800-900元/平方米 |
|||||
公共基础设施、公益事业项目等非经营性项目 |
非法占耕地总面积≥5亩 |
650-750元/平方米 |
||||
非法占耕地总面积＜5亩 |
550-650元/平方米 |
|||||
占用规划确定的市管储备地块 |
工业仓储等经营性项目 |
非法占耕地总面积≥10亩 |
800-900元/平方米 |
|||
非法占耕地总面积＜10亩 |
700-800元/平方米 |
|||||
公共基础设施、公益事业项目等非经营性项目 |
非法占耕地总面积≥10亩 |
500-600元/平方米 |
||||
非法占耕地总面积＜10亩 |
400-500元/平方米 |
|||||
占用其他一般耕地的 |
工业仓储等经营性项目 |
非法占耕地总面积≥10亩 |
700-800元/平方米 |
|||
非法占耕地总面积＜10亩 |
600-700元/平方米 |
|||||
公共基础设施、公益事业项目等非经营性项目 |
非法占耕地总面积≥10亩 |
400-500元/平方米 |
||||
非法占耕地总面积＜10亩 |
300-400元/平方米 |
|||||
占用其他农用地 |
工业仓储等经营性项目 |
450-550元/平方米 |
||||
公共基础设施、公益事业项目等非经营性项目 |
200-300元/平方米 |
|||||
占用未利用地 |
工业仓储等经营性项目 |
350-450元/平方米 |
||||
公共基础设施、公益事业项目等非经营性项目 |
150-250元/平方米 |
|||||
占用建设用地 |
工业仓储等经营性项目 |
250-350元/平方米 |
||||
公共基础设施、公益事业项目等非经营性项目 |
100-200元/平方米 |
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特定类型用地项目 |
国家及市级重点项目、军事项目、宗教项目 |
100元/平方米 |
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注：1、超出批准数量占用土地的，以多占的土地面积作为非法占地总面积适用本基准表；2、非法占用的土地涉及多种地类的，应当对不同占地情况分别计算罚款额后予以合计；3、临时用地项目非法占地的，以其主体工程的项目类型作为该临时用地的项目类型，适用本基准表；4、罚款适用本裁量基准，其他行政处罚内容按照法律、法规规定执行。 |
||||||
土地管理行政处罚裁量基准表（二）
序号 |
违法行为 |
处罚依据 |
违法情形 |
罚款基准 |
2 |
非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼，逾期不改正的 |
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十一条 |
非法占永久基本农田总面积≥20亩 |
耕地开垦费4-5倍 |
非法占永久基本农田总面积10-20亩（包含10亩） |
耕地开垦费3-4倍 |
|||
非法占永久基本农田总面积5-10亩（包含5亩） |
耕地开垦费2.5-3倍 |
|||
非法占永久基本农田总面积＜5亩 |
耕地开垦费2-2.5倍 |
|||
注：1、破坏种植条件的，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十五条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十五条的规定处罚，罚款标准按照本基准表（三）量罚；2、罚款适用本裁量基准，其他行政处罚内容按照法律、法规规定执行。 |
||||
土地管理行政处罚裁量基准表（三）
序号 |
违法行为 |
处罚依据 |
违法情形 |
罚款基准 |
|
3 |
占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的 |
《中华人民共和国土地管理法》第七十五条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十五条 |
破坏永久基本农田及部级储备地块 |
破坏永久基本农田及部级储备地块总面积≥5亩 |
耕地开垦费9-10倍 |
破坏永久基本农田及部级储备地块总面积＜5亩 |
耕地开垦费8-9倍 |
||||
破坏市级储备地块 |
破坏市级储备地块总面积≥5亩 |
耕地开垦费7-8倍 |
|||
破坏市级储备地块总面积＜5亩 |
耕地开垦费6-7倍 |
||||
破坏其他一般耕地 |
破坏其他一般耕地总面积≥5亩 |
耕地开垦费5.5-6倍 |
|||
破坏其他一般耕地总面积＜5亩 |
耕地开垦费5-5.5倍 |
||||
注：1、破坏的耕地涉及以上多种情形的，应当对不同情形分别计算罚款额后予以合计；2、罚款适用本裁量基准，其他行政处罚内容按照法律、法规规定执行。 |
|||||
土地管理行政处罚裁量基准表（四）
序号 |
违法行为 |
处罚依据 |
违法情形 |
罚款基准 |
|
4 |
在临时使用的土地上修建永久性建筑物的 |
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十二条 |
占用农用地 |
占用永久基本农田及部级储备地块的 |
土地复垦费9-10倍 |
占用市级储备地块的 |
土地复垦费8-9倍 |
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占用其他一般耕地的 |
土地复垦费7-8倍 |
||||
占用其他农用地的 |
土地复垦费6-7倍 |
||||
占用未利用地 |
土地复垦费5.5-6倍 |
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占用建设用地 |
土地复垦费5-5.5倍 |
||||
注：1、修建永久性建筑物临时使用的土地涉及以上多种情形的，应当对不同情形分别计算罚款额后予以合计；2、未经批准擅自占用土地修建建筑物的按照《中华人民共和国土地管理法》第七十七条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十七条的规定处罚，罚款标准按照本基准表（一）量罚；3、罚款适用本裁量基准，其他行政处罚内容按照法律、法规规定执行。 |
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土地管理行政处罚裁量基准表（五）
序号 |
违法行为 |
处罚依据 |
违法情形 |
罚款基准 |
|
5 |
拒不履行土地复垦义务，逾期不改正的 |
《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十六条 |
涉及农用地 |
占用永久基本农田及部级储备地块的 |
土地复垦费4.5-5倍 |
占用市级储备地块的 |
土地复垦费4-4.5倍 |
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占用其他一般耕地的 |
土地复垦费3.5-4倍 |
||||
占用其他农用地的 |
土地复垦费3-3.5倍 |
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涉及未利用地 |
土地复垦费2.5-3倍 |
||||
涉及建设用地 |
土地复垦费2-2.5倍 |
||||
注：1、经批准的临时用地期满之日起一年内未完成复垦或者未恢复种植条件的，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十六条的规定处罚，罚款标准按照本基准表（五）量罚；2、涉及占用耕地的应当恢复种植条件；3、罚款适用本裁量基准，其他行政处罚内容按照法律、法规规定执行。 |
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土地管理行政处罚裁量基准表（六）
序号 |
违法行为 |
处罚依据 |
违法情形 |
罚款基准 |
|
6 |
擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租用于非农业建设，或者违反规定，将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用的 |
《中华人民共和国土地管理法》第八十二条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六十条 |
农用地 |
涉及永久基本农田及部级储备地块的 |
违法所得的27-30% |
涉及市级储备地块的 |
违法所得的23-27% |
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涉及其他一般耕地的 |
违法所得的18-23% |
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涉及其他农用地的 |
违法所得的13-18% |
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未利用地 |
违法所得的10-13% |
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建设用地 |
违法所得的10-13% |
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注：1、该项违法行为涉及以上多种情形的，应当对不同情形分别计算罚款额后予以合计；2、罚款适用本裁量基准，其他行政处罚内容按照法律、法规规定执行。 |
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土地管理行政处罚裁量基准表（七）
序号 |
违法行为 |
处罚依据 |
违法情形 |
罚款基准 |
|
7 |
对不按照批准的用途使用国有土地 |
《中华人民共和国土地管理法》第八十一条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十九条 |
实际用途 |
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经营性项目 |
300-400元/平方米 |
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属于禁止用地项目 |
400-500元/平方米 |
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其他项目 |
具有营利性 |
200-300元/平方米 |
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不具营利性 |
100-200元/平方米 |
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注：1、经营性项目包括旅游、商业、娱乐、金融、服务业以及商品房等经营性项目；2、违法情形是否属于禁止性用地项目，以违法行为发生时有效的《禁止用地目录》为准；3、其他项目中属于具有营利性的是指经营性项目以外的以营利为目的的用地项目；4、罚款适用本裁量基准，其他行政处罚内容按照法律、法规规定执行。 |
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备注：该文件转自上海市规划和自然资源局